청소년수련관인증제의 방향 - 운영과제를 중심으로

2011년 9월 1일 한국청소년정책연구원 주최로 '청소년수련시설 인증방안 연구' 전문가 워크숍에서 발표할 원고입니다. 청소년시설인증에 대한 논란이 많습니다. 며칠 늦은밤에 짧게 정리한 글입니다. 관심 있는 분들을 읽어 보시고 비판과 제안 주시면 고맙겠습니다.

 

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(110826) 최종- 청소년수련관 인증제의 방향- 정건희.hwp

 

 

 

청소년수련관 인증제의 방향

- 운영과제를 중심으로 -

정건희 (군산청소년수련관 부관장)

1. 여는 글

시설인증에 대한 연구가 시작되고 연구를 위한 모니터 단이 지역의 담당자와 청소년들의 인터뷰가 있었다. 시설인증에 대해 논할 때 지역 현장 활동가 측면에서 얼마나 많은 호응을 받을 수 있을까 의문이었다. 프로그램인증에도 참여하면서 다양한 전문가 분들이 프로그램 인증의 힘겨움을 토로하며 시설인증에 대한 제안을 했던 것으로 기억한다. 하지만 엄연히 평가제도가 살아 있는 측면에서 시설 인증까지 함께 진행할 때 실제 시설에서 일하는 실무자들의 일양만 커지고 기대하는 바를 그리 크게 이루지 못할 것 같았다. 평가를 3년마다 진행하지만 이를 통해 지역의 시설이 획기적으로 개선되거나 지원체계가 강화 되는 등의 결과가 좋았다면 인증이건 평가이건 개인적 관점에서 상당히 호의적으로 바라보았겠지만 그렇지 못한 게 현실이다. 자칫 또 하나의 형식적인 일거리가 만들어지게 되고 현장 실무지도자들을 옥죄는 또 하나의 도구로 작용하지나 않을까 걱정이 앞섰다.

청소년활동가 입장의 관점을 견지하고 시설인증에 대한 관련 자료를 몇 가지 찾아보며 내 안에는 또 다른 고민과 대안이 중첩되었다 평가와 시설인증이 통합되어지고 청소년들의 참여율을 높일 수 있는 운영 지원체계를 고려할 수도 있다는 생각이었으나 또 다른 측면에서 평가와 마찬가지로 형식적인 일에 매몰되지는 않을까 우려스러운 부분도 공존했다.

본 원고에서는 가능한 현장 활동가 입장을 견지하며, 시설인증의 이유와 청소년시설의 근본 이유, 평가와 인증의 차이, 시설인증을 위해 선행되어야 할 조건, 향후 과제에 대해 간략히 논하고자 한다. 지역 소도시의 청소년활동가 입장에서 '청소년시설 인증제도'에 대한 앞의 몇 가지 고민 점에서 출발했다는 것과 나름의 대안을 모색하는 글이라 여기고 이 글을 읽는 관계자분들은 아낌없는 비판과 제안 주기를 바란다.

2. 시설인증의 이유

1) 공공제로서의 청소년시설

"청소년수련시설 자체가 공공적 차원의 사회적 재화로 오늘날 우리사회에 받아들여지고 있는가?" 보육시설, 의료시설, 사회복지시설, 공학교육기관(대학) 등이 인증제를 추구하려는 본바탕에는 이들 시설이 마땅히 사회적 재화로써의 성격을 갖고 있음을 전제하고 또 이런 시설 자체를 사회구성원 모두가 보편적으로 받아들이고 있음을 전제한다. 그런데 청소년수련시설이 공공재적 성격을 갖고 있는 기관으로써의 자기 위상을 확고히 갖추었는지에 대한 물음은 청소년분야에 있어서는 다소 뼈아픈 대목이다. 왜냐하면 아직까지 공공적 성격을 갖춘 기관이란 사회적 인준을 아직 확실히 얻지 못하였을 뿐만 아니라 그에 따른 근거를 스스로 충분히 마련하지 못하였기 때문이다(맹영임 외 2011).

공공재(公共財)는 어떠한 경제주체에 의해서 생산이 이루어지면 구성원 모두가 소비혜택을 누릴 수 있는 재화 또는 서비스를 말한다. 경제학적으로 봤을 때 비경합성과 비배제성을 그 특징으로 한다. 그 성격으로 인해 공공재의 공급 주체는 국가나 지방자치단체 등의 공공 기관이나 공기업이 대부분이다(위키 백과사전). 청소년수련관이 보육, 사회복지시설과 달리 공공재의 역할을 잘 수행하지 못했다는 근거에 대해서는 여러 논란이 있을 수 있다. 지역마다 다른 환경에서 다양한 역할을 진행하고 있기 때문이다. 하지만 청소년시설이 앞에서 주장하는 바와 같이 공공재적 역할에 대한 자기 위상을 확고히 갖추었느냐에 대한 부분은 고민이 앞서는 부분이다.

그렇다면 시설인증을 수행하게 되면 공공재적 성격을 강화할 수 있을까?

대학과 사회복지, 보육시설에 대한 지원체계와 역사성, 청소년계의 지원체계와 역사성은 엄밀히 차이가 있다. 그 근본적 문제의 해결을 위해 시설인증과 어떠한 관계가 있을지는 의문이나, 전제해야 할 몇 가지 고질적인 청소년시설의 해결을 바탕으로 한다면 어느 정도의 성과는 있을 수 있을 것이다. 따라서 공공재로서의 성격에 따른 근본적 이유와 목적성, 지원체계, 지역성 등 다각적인 부분에서 살펴보아야 한다.

2) 지역사회 네트워크에서의 중심적 역할

시설인증을 위한 중간연구보고서에 청소년개발 및 교육의 다원적 책무성에 따른 청소년수련시설이 과연 네트워크 중심의 있는가라고 물으며 다음과 같이 서술한다.

최근에는 학교와 수평적 파트너십을 갖는 다양한 사회적 자원들을 학교교육과 밀접히 연동하여 학교 안과 밖에서 수행하려는 움직임이 적극 대두되고 있으며, 그 중에서도 학교 밖 장면에서의 다양한 청소년개발전략을 모색하려는 움직임이 두드러지게 나타나고 있다. 이것이 지역사회 네트워크 전략이자 학교 외부의 교육적 개혁전략이라고 강조한다. 네트워크 전략에 따른 유관 사업에서 청소년분야의 관심과 실제적 참여는 여전히 낮은 편인데, 교육복지 지원사업, 드림스타트와 같은 공공적 성격의 네트워크는 물론이고 삼성꿈장학재단의 배움터 지원사업 역시 청소년분야의 참여는 극히 낮은 편이다. 따라서 지역네트워크 전략에 따른 교육책무성 다원화에 대한 사회적 조류를 전체적으로 조망하지 않고, 다만 단순히 교육과정의 개편에 따라 청소년수련시설이 획기적으로 변해야 한다는 움직임은 자칫 학교교육과정에 따라 일희일비(一喜一悲) 하는 형국을 자아낼 수 있다. 스스로 지역사회에서 청소년개발 네트워크 중심에 설 수 있는 자체적 역량을 갖추지 않고서는, 결코 그런 네트워크 시스템에 청소년수련시설이 주도적으로 참여하지 않고서는 개별 시설로써 미미한 역량을 갖춘 채 인증만 받겠다는 것에 지나지 않는다(맹영임 외, 2011).

결국 연구에서도 밝혔지만 인증자체가 네트워크를 강화하는 수단으로 자리매김하기가 쉽지 않다는 것을 보여준다. 일반적으로 지역사회에서 청소년시설들이 지역 청소년개발의 중심적 역할을 하는 경우가 드물기는 하나 실제 중심적 역할을 하며 지역사회복지협의체, 사회복지협의회, 청소년단체협의회, 수련시설협회 등 다양한 네트워크 조직을 견인하고 지역사회의 다른 기관단체와 연대하여 사업을 진행하는 곳도 있다. 시설이 중심이라는 표현보다는 시설 안의 지도력의 문제로 집중해야 한다. 사회복지관련 시설 또한 그 안의 지도력 자체의 역량에 따라 지역 네트워크가 구동이 되기도 하고 그렇지 않기도 한다. 단순히 인증제를 통해 시설을 중심으로 한 청소년개발 지역네트워크의 비판은 과한 측면이 있다. 현재 청소년계의 문제이기도 하지만, 학교, 복지, 상담 등 다양한 분야에서의 지역 네트워크의 어려움은 공통적으로 호소하고 있는 게 현실이기 때문이다.

그럼에도 몇몇 지역에서는 청소년시설을 중심으로 한 네트워크가 살아서 움직이는 사례도 적지 않음을 이해해야 하며, 이러한 지역네트워크의 긍정적 사례를 강화하고 확산 하며 네트워크형 지도력 성장에 대한 지도를 정책화하여 지속해야 하지, 인증제로 어떠한 내용을 만들어 간다는 것은 쉽지 않은 일이다. 네트워크의 이유 또한 시설에서 학교의 창체활동이 감당이 안 되기 때문에 지역사회 자원의 연계를 강조하는 뉘앙스인데 이 부분도 자칫 창체를 위한 모든 활동으로 귀속될 우려가 있다. 도대체 창의적 체험활동이 청소년에게 어떠한 영향을 미치는 사업인지, 실제 시설의 본질적 이유에 대한 깊은 고민이 필요 하다.

3) 창의적 체험활동

시설인증의 가장 주요한 이유가 무엇일까?

교육환경변화에 따른 청소년활동환경 변화와 이러한 변화에의 대응전략 중의 하나인 학교활동과의 연계를 위하여 2000년부터 2005년까지 청소년수련시설에서 신청하여 평가를 통해 지정하였던 시범청소년수련시설(현 청소년활동진흥법시행령 제9조)사업의 연계선상에서 청소년수련시설 중 청소년수련관과 청소년문화의집을 중심으로 국가 및 지역사회 차원에서의 공공성, 안정성, 전문성 확보를 위한 인증제도입(맹영임 외, 2011)이 구체적인 목적으로 이해한다. 창의적체험활동이 시설인증의 핵심으로 읽힌다. 결국은 학교연계를 통한 공공성, 안정성, 전문성 확보로 이해된다. 학교연계, 공공성, 안정성, 전문성 확보가 시설인증으로 통해 이루어진다면 적극적인 방안을 모색할 진데 문제는 현실적 운영에 대한 지원시스템이 구축되지 않으면 평가 이상의 효과를 내기는 쉽지 않아 보인다. 오히려 현장의 청소년지도자들에게 더 큰 부담만 주는 또 다른 일 접근되지 않을까 우려스럽다.

2010년 한 해 동안 청소년계의 주요한 화두 가운데 하나는 '창의적 체험활동'이었다. 교육부의 창의적 체험활동(이후, 창체)에 따른 청소년계의 다각적인 활동연계를 모색하고자 중앙의 관련기관을 중심으로 다양한 포럼, 세미나가 열렸다. 인증심사원 연수부터 청소년계의 활동과 관련된 다양한 중앙 행사에서는 창체 관련 교육과 안내가 빠지지 않았다. 교육부와 MOU를 맺는 등 다양한 일들이 진행이 되었다. 그리고 일 년여가 지났다. 청소년계에 특별히 변하는 게 무엇일까?

청소년계에 커다란 지각변동이 일어날 것처럼 창체를 중심으로 논의를 하는데, 우리 안에서 준비가 되어 있지 않을 때에는 별다른 변화가 있을 수 없다는 판단이었다. 계속해서 행사나 회의와 교육 때 마나 우리가 무엇이 준비되어 있는지 되물었다. 청소년수련관 한 곳에서 지역의 초중고 가운데 몇 학교나 창체 지원이 가능할까? 현재의 운영시스템으로 천여 명 되는 두세 개 학교라도 집중해서 동아리, 진로, 봉사, 자율 활동의 본질에 충실할 수 있을까? 결론부터 주장하면 쉽지 않아 보인다.

그렇다면 창체를 위해 학교에 양질의 강사진을 양성해서 파견하면 그만일까? 청소년활동의 체험이라는 요소와 함께 지속적인 조직 활동 또한 중요한 과제인데 단순히 창체라는 이름을 가지고 학원식 또는 평생교육 식으로 강사를 파견해서 교육하면 될까? 창체를 위한 지역 네트워크 운동을 주장하며 다양한 자원을 연계해 지원하고자 하는 사업들에 대한 고민도 있었다. 지역의 자원은 한정적이고 각 기관단체시설은 고유의 자기 업무가 있다. 그 업무 위에 창체만을 위해서 프로그램을 만들어야 한다고 강요할 수 있을까?

과연 창체는 우리 청소년기관에 무엇인가?

학교와의 연계를 매우 중요시 한다. 학교와의 협력을 중요시 하는 이유는 학생들을 청소년관련시설에 유입하는 경로가 중요하다는 것과 다양한 프로그램을 제공할 수 있다는 것이다. 이 것 말고 또 다른 목적이 있는가?

왜? 창체에 그토록 목을 매야 하는가?

향후 대학입시의 입학사정관과 연동되는 에듀팟 시스템과 청소년계의 활동프로그램들이 연동되어야 한다는 당위성 때문인가? 만약 창체를 청소년시설에서 전혀 하지 않을 때에는 어떠한 문제가 발생할까? 이미 창체는 청소년기관이라면 대부분 행하고 있는 활동들이다.

"우리가 앞서 고민해야 할 청소년시설 특히 청소년수련관의 본질은 무엇인가? "

학교와의 연계를 위하고, 학교의 테두리에 있는 청소년들에게 양질의 프로그램을 제공하기 위해 창체가 반드시 필요하고 이러한 과정에서 시설인증이 주요한 이유라면 운영측면에서의 시설을 또 인증할 필요까지 있는지 회의적이다. 그 동안 현장에서 진행해 왔던 것처럼 청소년수련관 평가에 대한 내용을 접근해도 그 만큼의 성과는 나온다고 보인다. 그 안에 창의적체험활동을 얼마만큼 진행해 왔는지 정성적, 정략적 목표치만 측정하는 도구를 만들어 평가에 사용하면 되지 않을까?

이러한 몇 가지 이유에 대해 청소년수련관의 본질적 이유에 대해 고민을 나누어 보고, 시설인증의 기본적인 효과를 얻기 위해서는 향후 어떻게 진행되어야 하는지 가능하면 운영 측면에서 개인적 관점을 간략히 서술해 보겠다.

3. 청소년수련관의 이유

청소년정책의 최상위법은 청소년기본법이다. 청소년기본법의 이념은 "청소년이 사회구성원으로서 정당한 대우와 권익을 보장받음과 아울러 스스로 생각하고 자유롭게 활동할 수 있도록 하며 보다 나은 삶을 누리고 유해한 환경으로부터 보호될 수 있도록 함으로써 국가와 사회가 필요로 하는 건전한 민주시민으로 자랄 수 있도록 하는 것"이다(청소년기본법 제2조). 이러한 이념을 실현하기 위해서 장기적·종합적 청소년육성정책을 추진하며 그 추진방향을 청소년의 참여보장과 청소년의 창의성과 자율성에 기초한 능동적 삶의 실현, 청소년의 성장여건과 사회 환경의 개선, 민주·복지·통일조국에 대비하는 청소년의 자질향상으로 두고 있다.

청소년기본법의 최상위 이념을 실현하기 위해 다양한 사업들이 만들어진다. 청소년육성과 청소년의 균형 있는 성장을 위하여 필요한 활동과 이러한 활동을 소재로 하는 수련활동·교류활동·문화 활동 등 다양한 형태의 청소년활동과 청소년복지, 청소년보호를 추진한다(청소년기본법 제3조). 이러한 사업들을 추진하기 위한 기관 중 청소년활동을 위해 제공되는 시설은 청소년수련관, 청소년수련원, 청소년문화의집, 특화시설, 야영장 등 다양하다. 특히 청소년수련관은 생활권 수련시설로서 다양한 수련거리를 실시할 수 있는 각종 시설 및 설비를 갖춘 종합수련시설(청소년활동진흥법 제3장)로 전국적으로 143개(한국청소년수련시설협회, 2009)가 지자체에 운영되고 있다.

청소년수련관은 청소년 육성정책의 산물이다. 청소년기본법에 의하면 청소년육성이라 함은 청소년활동을 지원하고 청소년의 복지를 증진하며 사회여건과 환경을 청소년에게 유익하도록 개선하고 청소년을 보호하여 청소년에 대한 교육을 보완함으로써 청소년의 균형 있는 성장을 돕는 것을 말한다(청소년기본법 제3조). 이러한 청소년육성의 내용 중 청소년수련활동을 지원하는 수단이 청소년수련관이다. 청소년기본법에서 말하는 '청소년 활동의 지원'을 위한 수단으로 동법 제18조와 청소년활동진흥법 제11조는 청소년수련관을 지자체별로 1개 이상 건립하여 운영할 것을 규정하고 있다(정건희, 2010).

청소년정책의 대상 집단은 청소년이다. 청소년기본법 이념의 추진방향을 청소년의 참여보장과 청소년의 창의성과 자율성에 기초한 능동적 삶의 실현, 청소년의 성장여건과 사회 환경의 개선, 민주·복지·통일조국에 대비하는 청소년의 자질향상으로 두고 있다. 결국 청소년수련관은 이러한 정책을 실행하는 다양한 기관 중 최 일선의 시설이다. 국가는 당연히 이러한 시설이 청소년들이 이러한 민주시민으로서 성장할 수 있는 기관이기를 원한다고 볼 수 있다(정건희, 2010).

4. 평가와 인증의 차이

청소년수련관, 청소년문화의집 등 그동안 시설에 대한 평가는 진행되어 왔다. 인증과의 차이는 무엇일까? 현존하는 평가와 인증이 병존할 수 있을까? 아니면 평가는 하지 않고 인증으로 정리되는 게 옳은 일일까? 평가인증이라는 논리도 있는데 이러한 부분은 어떠한 내용인가?

현장의 청소년활동가 입장에서 이해하지 못하는 논리가 너무 많다. 토론회에 참여하지 않더라도 다양한 각도로 이해할 필요가 있을 것 같아 정리해 본다.

먼저 청소년수련관의 평가이다. 다음과 같이 현행 청소년수련관의 평가지표를 중심으로 평가하여 최우수, 우수 기관 등을 선별하여 왔다.

청소년수련관의 평가지표

평가영역		평가항목		평가지표
영역	배점	항목	배점	평가세부지표
1. 경영기획	10	목표수립과 계획의 적절성	5	경영목표 및 중장기 발전계획 수립의 적절성
				연간운영계획 수립 및 적절성
		대외협력	5	지역자원 연계 및 협력관계 정도
				학교와의 연계사업 실적
				인터넷 홈페이지 활용도 및 대외 홍보실적
2. 재무, 조직, 지도인력	30	재무관리	8	예산운영의 합리성과 적절성
				전체 예산(지출) 대비 고유사업비의 비율
		조직운영	10	상근인력 확보율
				시설운영 관련규정의 적절성
				인사관리 운영의 적절성
		지도자 확보	5	상근 청소년지도사 확보율
				상근 청소년지도사 1인당 청소년 이용자 수
		지도자전문성 및 근무안정성	7	각종 전문지도 관련 자격증 보유 종 수
				청소년지도직 직원의 각종 전문연수 참여
				상근 청소년지도직 직원 근속연수
				상근 청소년지도직 직원 급여 수준
3. 청소년	20	청소년 이용률	10	시설규모대비 청소년 이용률
				전체 이용자 대비 연간 청소년 이용률
				연간 청소년사업비 대비 청소년이용자 수
		청소년 참여도	6	청소년운영위원회 활동
				청소년에 의한 의사결정 반영도
		청소년동아리활동	4	청소년동아리수
				청소년동아리 활동 운영비 지원
4. 프로그램	20	프로그램 운영 계획 수립	4	프로그램 운영계획 수립 여부 및 체계성
		프로그램 운영의 우수성	10	각종 공모사업 당선 프로그램 수
				청소년활동 프로그램 수
		프로그램 평가	6	프로그램 평가여부와 합리성
				프로그램 평가 결과 분석 및 반영
5. 시설 활용도, 안전, 위생	10	시설의 활용도	5	시설규모 대비 청소년 전용 공간 비율
				시설 활용률
				시설 배치의 적절성 및 쾌적성
		안전점검 및 위생	5	안전점검 및 관리수준
				안전점검 보험가입 여부
				위생관리 및 청결상태
6. 종합평가	10	종합평가	5	법적 기준 준수 및 정책 참여
			5	운영발전 노력 정도
총계	100

인증에 대한 사전적 의미는 "문서나 행위가 정당한 절차로 이루어졌다는 것을 인정해 증명하는 것"(민중서림, 1997)이다. 여기에서 인정이란 개인적 차원이 아닌 사회적 차원에서의 인준을 의미하는 것이다. 사회적 인준 또는 사회적 인정이란 해당 서비스를 받는 수요자들이 인정한다는 의미와 함께 사회적 인정의 근거로 제시할 수 있는 근거를 가족 있다는 점, 그리고 이를 뒷받침하는 시스템을 모두 포함하는 것으로 이해된다. 즉, '인증을 한다' 또는 '인증을 받는다'는 것은 인증표시를 부여하는 입장뿐만 아니라 해당 서비스를 이용하는 수요자들이 이를 인정할 수 있다는 것을 전제로 하는 것이다.

정책지원 사업 평가의 목적 설정에 따라 평가 방식을 적용하게 된다면 목적의 유형에 따라 다음과 같은 방식을 적용할 수 있다.

- 운영기간 동안의 성취수준에 따른 서열화: 평가 총점에 의한 성과평가

- 지속적 품질 관리와 개선을 위한 시스템 구축: 전 과정에 걸친 인증평가

성과중심 평가와 인증기준 평가를 평가의 체계 면에서 비교하면 다음의 표와 같다(맹영임 외, 2011).

성과중심 평가와 인증기준에 의한 평가의 비교

기준	일반적인 성과중심 평가	인증기준에 의한 인증평가
평가 지표	▪운영전반에 대한 평가지표 구성 ▪성취수준 확인 중심의 지표 활용 ▪예 : 참가자는 만족하였는가?	▪평가지표 구성은 큰 차이 없음 ▪운영시스템 측면에서 지표 구성 (예 : 만족여부+만족도제고체제?)
평정 방식	▪평정기준에 의한 평가점수 부여 ▪항목별 점수의 합으로 총점 산출 ▪평점에 의한 순위산정, 등급부여	▪평정기준에 의한 평가등급 부여 ▪등급은 통과여부를 기준으로 함 ▪모든 지표의 등급 통과시 인증
평가 과정	▪선정심사를 통한 기획서 평가 ▪중간점검, 평가를 통한 과정평가 ▪최종 성취평가를 통한 결과 평가 ▪과정상 평가결과는 점수에 반영	▪프로그램 전체 과정에 대한 평가단계 자체는 큰 차이 없음 ▪기획-과정-성과에 대한 평가운영 ▪단계별 평가는 개선을 전제로 함
운영 개선	▪기획과 중간평가를 통한 개선요구 ▪개선 여부에 대한 수용은 임의적 ▪필수항목의 평점이 매우 미흡하여도 총점에서는 우수 평점가능 ▪다음해 개선여부는 기관의 자율	▪심사/보완요구 자체-컨설팅 효과 ▪미흡항목에 대한 개선은 필수과제 ▪1개 평가지표 미흡시-인증 탈락 ▪적정이상의 운영체제 구축 효과 ▪지속적 개선을 거쳐 인증을 함
평가 효과	▪ 당해 연도 사업의 운영 수준 확인 ▪ 익년도 사업에 가산점/불이익 효과 *불이익효과:지원대상 배제, 감점-단, 익년 도에 해당 프로그램을 지원하지 않으면 효과 없음 (평가결과는 해당 연도에 국한)	▪모든 영역에 대한 적정 수준이상의 운영시스템 확보여부 확인 ▪인증 후 일정기간 평가결과를 지속적으로 인정 (연례평가부담경감) ▪평가점수에 의한 왜곡방지하면서전반적인 서비스 품질 제고

근래 사회복지분야에서도 복지시설의 '인증제 및 평가체계 개선방안'연구가 진행되어 왔다. 궁극적인 발전 방향으로 인증제도(accreditation)의 도입이 필요함을 역설했다. 지금까지 진행된 시설평가의 결과, 대부분의 사회복지시설이 시설 환경 및 인적 자원 등의 기본적인 요건은 충족하고 있으므로 일정수준 이상이면 인증을 부여하는 인증 제도를 도입하는 것이 바람직하다고 강조한다. 평가제도와 인증제도의 비교를 다음과 같이 한다(정무성외 2010).

평가제도와 인증제도의 비교

구분	평가제도	인증제도
심사	․일회성심사를 통해 시설을 평가 ․결과의 공표로 평가기관과 평가대상시설의 관계가 종료	․인증심사 후에도 인증기관과 인증대상시설이 사후 심사나 정기진단을 통해 계속적인 관계를 유지
사후진단	․평가후 사후진단이 없음	․교육과 자문을 제공하며 지속적인 연계와 정기적인 점검을 실시
심사전문인력	․평가 전문 인력 교육이 거의 부재 ․평가자 간 의견의 불일치가 높고, 평가인력 수준의 조정 체계가 미비	․인증심사 전문 인력의 양성이 가능 ․정기적이고 지속적인 교육을 제공하여 심사의 객관성과 신뢰성을 높일 수 있음
지표	․시설 종별로 개발되어 있음 ․시설 간 비교가 불가능하고, 전체 사회복지시설의 수준파악이 불가능	․시설 종별 비교를 가능하게 하는 공통지표와 서비스 종류에 따른 세부지표로 구성 ․시설 종별 간 비교가 가능하며, 서비스의 특수성을 감안한 심사가 가능
절차	․평가지표개발 → 자체평가 → 현장평가 → 평가결과 통보 ․모든 과정이 짧은 기간 내에 이루어지고, 평가대상기관이 평가 지표의 취지를 이해하고 적용할 시간이 부족	․절차는 평가제도와 유사 ․그러나 준비된 지표를 미리 시설에 교육하고 자문을 수행하여 시설 및 서비스의 총체적인 개선을 촉구
결과	․평가결과에 대한 정보의 접근성이 낮고, 평가대상기관별로 상세한 평가결과가 통보되지 않음 ․평가결과가 서비스 품질개선에 도움이 되지 않음	․인증결과는 인증대상시설에 보고서로 제공되며, 시설 및 서비스 개선을 위해 이용될 수 있음 ․인증 받은 기관: 지속적인 개선을 위한 보고서 제출 ․인증 받지 못한 기관: 인증을 위한 교육과 자문이 이루어짐 ․서비스 이용자: 인증결과 정보를 활용하여 시설을 선택할 수 있음

주목하는 부분은 평가와 인증의 결과에 대한 부분이다. 그동안의 평가가 과정에서 결과만 얻으면 끝나는 형태였다. 최우수기관, 우수기관 정도의 홍보 정도로 마치게 되었고 구조적으로 열악한 지역시설의 지원체계 등 긍정적 변화는 드물었다. 이에 평가나 인증이나 그 결과에 따라 긍정적인 변화가 가능한 부분으로 집중해야 한다는 것은 인지상정(人之常情)이라 믿는다.

인증에 대한 결과에서 보완요구에 대한 컨설팅 효과 , 미흡항목에 대한 개선이 필수(모든 영역에 대한 적정 수준이상의 운영시스템 확보여부 확인), 1개 평가지표 미흡시 인증이 탈락되는 요소, 적정이상의 운영체제 구축 효과, 지속적 개선을 거쳐 인증, 인증 후 일정기간 평가결과를 지속적으로 인정함으로 평가부담이 경감되고, 평가점수에 의한 왜곡방지하면서 전반적인 서비스 품질이 제고된다. 또한 인증심사 전문 인력의 양성이 가능해 질 수 있다. 이와 연계하면 수련활동인증심사원의 육성체제가 아닌 실제 인증을 전문으로 하는 심사원의 구축이 필요하다고 보인다. 특히 기관인증과 함께 프로그램 운영에 대한 심사를 전담할 수 있는 중앙단위별 전문가 집단을 육성 지원하여 그들이 중심이 되어 네트워크형태의 체계를 구축하면 좋을 듯하다. 현재와 같이 인증심사원도 연구자와 현장실무자가 TF형식으로 조직되어 해산하는 형식의 문제점을 해결 할 수 있는 대안이 될 것이다. 이와 함께 정기적이고 지속적인 교육을 제공하여 심사의 객관성과 신뢰성을 높일 수 있고, 시설 종별 간 비교가 가능하며, 서비스의 특수성을 감안한 심사가 가능하다. 또 한 준비된 지표를 미리 시설에 교육하고 자문을 수행하여 시설 및 서비스의 총체적인 개선을 촉구여 인증 받은 기관은 지속적인 개선을 위한 보고서를 제출하고, 인증 받지 못한 기관 인증을 위한 교육과 자문이 이루어진다. 특히 운영주체만의 교육과 컨설팅이 아닌 지원주체인 지자체의 담당 공무원들도 연계하여 컨설팅이 이루어져 지원체계까지도 협력하여 상승시킬 수 있는 제도적 장치가 필요해 보인다. 이로 인해 청소년들과 지역 시민들은 인증결과 정보를 활용하여 시설을 선택할 수 있게 된다.

5. 논의와 제안

1) 최소한의 운영지침(공통의 매뉴얼) 작업

현재 청소년수련관이 공공재로서의 역할을 담보하기 위한 기준점이 될 수 있는 국가 중심의 공통의 매뉴얼(운영지침)이 없다. 최소한의 기준이 될 만한 청소년시설의 운영지침이 부재하다 보니 직영, 위탁, 시설관리공단, 재단운영 등에 따라 운영 기준이 다양하게 나타난다. 위탁 시에는 담당 공무원의 주장과 관계에 따라 사업과 운영이 바뀌는 경우도 있다. 인력배치, 지원 예산과 조직에 따른 실무지도력 자격, 청소년운영위원회와 동아리활동 등 반드시 해야 할 목적사업과 청소년들의 참여율 등 실제 우선시 하여 운영될 수 있는 기준이 없다보니 지자체의 정치부터 공무원의 관계 등 여러 요인에 의해 사업의 지속성이 담보되지 않는 경우가 있다.

인증에 앞서 최소한 청소년수련관의 기준이 될 수 있는 운영메뉴얼 정도는 있어야 할 것이다. 이후에 기준점을 세워 인증을 위한 체계적인

2) 출발점부터 공평한 평가와 인증

평가의 이유는 간단하다. 잘 하는 곳은 더 잘 할 수 있도록 해 주고, 못하는 곳은 못한 이유를 알게 해 주어 보완해서 조금 더 낳아지기를 바란다. 그 동안의 평가로 인해 운영에 대해 낳아진 곳도 있으나 무사안일로 넘어 간 곳도 많다. 시설 자체가 위탁, 공단, 재단 등의 운영체계가 다름에 따라 나타나는 양상이다. 지자체의 정치적인 관계와 실제 운영에 대한 기준점을 잡을만한 체계도 부족하고 후속 조치도 미비하다. 평가서의 내용을 가지고 지자체에서 실제 관리감독을 적절히 했는지도 의문이다. 특히 직영과 공단, 재단, 위탁시설의 차이는 크다.

예를 들어 보자. 달리기 경기를 한다. 100미터를 뛰는데 한 선수는 90미터에서 시작하고 어떤 친구는 마이너스 100미터에서 시작한다. 당연히 90미터 앞에 뛴 선수가 이긴다. 청소년수련관의 평가가 이러한 형태로 이루어지고 있다면 억측일까?

공단에서 운영하는 체계가 다르다. 성남과 같이 지자체에서 재단을 통해 운영하는 조직이 다르고 서울시와 기타 지자체에서 운영하는 위탁의 체계가 다르다. 체계뿐만 아니라 지원하는 지원금과 지자체의 영향력, 전문 인력 지원 등 전국의 모든 체계가 다르다. 중소도시의 위탁시설에 나가보면 더 가관인 경우가 많다. 청소년수련관의 운영에 대한 국가적인 기준이 되는 운영 매뉴얼조차 없다.

어린이집과 사회복지시설과 청소년시설을 비교한다. 특히 어린이집 인증은 이미 시행되었고 어느 정도의 성과를 보이고 있다는 보고도 있다. 청소년수련관은 어린이집과 달리 전국적으로 지자체마다 운영체계가 다르다. 지원예산부터 인력 구성과 프로그램까지 다양하게 나타난다. 어린이집은 국가에서 모든 운영규정과 지침이 존재하면 예산도 명확하다. 어린이집을 비교한다는 것은 다른 각도에서 바라보아야 한다. 만약 이러한 내용적 접근이 가능하다면 어린이집과 같이 전국적인 지원체계를 일원화 하거나 세부적인 기준이 존재해야 한다.

3) 통합적 평가인증제도의 실현

평가와 시설인증을 통합하여 일원화 하는 안이다.

평가인증이란 '일정한 수준의 충족에 대한 공식인증'으로 정의된다(보건복지부, 2010). 서문희(2001)는 평가와 인증의 개념의 차이를 비교하여 평가인증제가 갖는 의미를 설명하였는데 우선 평가는 일반적으로 특정한 사물이나 그 속성에 대한 가치판단을 의미하는데 이러한 가치판단을 일정한 준거에 의거해야 한다는 것이다. 이에 비해 인증은 어떤 제품이나 서비스 등이 일정한 기준이나 규격에 적합하다는 것을 객관적으로 확인하는 절차를 말한다. 이런 의미를 통해서 볼 때 평가는 반드시 인증의 절차를 수반하는 것은 아니지만 인증이라는 행위는 반드시 평가라는 과정을 필요로 하고 있음을 알 수 있다. 따라서 인증이라는 용어에 평가라는 용어를 별도로 결합시키지 않더라도 인증이라는 용어에 평가라는 의미가 내포되어 있다고 보아도 무관할 것으로 보인다.

청소년수련관 평가 이후 최우수 선정된 기관의 홍보정도에서 멈추어지는 경우가 일반적이다. 우수기관 이하의 기관들은 다른 대안을 세워 평가에 따른 조치를 취하는 경우도 있으나 그렇지 못한 경우도 있다. 앞에서도 밝혔지만 위탁, 직영, 재단, 공단에서의 운영에 따른 평가의 차이가 있다. 최우수기관으로 선정된 소수 기관에서의 자긍심 정도가 고양될 뿐, 그 이외의 기관들의 실질적 변화에 대한 부분은 더딘 게 사실이다.

따라서 평가인증제를 도입하여 최소한의 기준점을 미리 제공하여 그 수준을 넘게 되면 3년간의 평가인증을 수립하여 지자체 및 지역사회에 평가 인증 받은 기관으로서의 공신력을 제고한다. 이러한 평가인증 또한 운영메뉴얼(지침) 등 운영체계에 대한 기준이 만들어진 이후에 가능한 부분이다. 청소년시설 평가인증제도는 청소년수련관의 경영과 청소년지원에 대한 표준적 기준을 설정하고 적절한 심사를 통해 기준을 충족할 경우 공인된 기관으로 인정된 것을 의미한다.

인증제도의 목적은 일정한 기준에 근거하여 전체적인 품질을 평가하고 교육 및 자문을 통해 좀 더 좋은 서비스를 제공할 수 있도록 촉진하는 것이다. 즉 사회복지시설이 자원의 한계에도 불구하고 품질개선을 위한 지속적인 노력을 추구하도록 하는 것이다(정무성 외, 2010). 다만 '자원의 한계'에도 불구하고와 자원의 천차만별(千差萬別)적 지원은 차이가 있다. 현재 청소년시설의 지원체계가 사회복지정책에서의 어린이집과 복지관과 같이 정형화되어 있지 않은 문제가 존재한다. 따라서 평가인증 과정에 있어서 운영, 지원 주체가 함께 컨설팅 개념으로 접근해야 한다. 운영주체와 지자체, 관련법인(공단)등과 유기적인 연계체계를 구축하여 지속적인 관계와 개입이 이루어지면서 운영과 함께 지원체계를 공동으로 구축해 나가는 작업이 되어야 한다. 만약 운영주체가 위탁단체일 경우 지자체의 지원은 매우 작고 위탁 법인에 대한 책임만으로 모든 것을 귀결 짓는 문제가 발생할 소지가 있다. 따라서 운영주체(위탁법인, 재단, 공단 담당자), 지원주체(지자체)간 함께 연동되어 평가인증을 받을 수 있도록 해야 하며, 이를 통해 최종 평가인증에 대한 심사에서 결정을 하도록 유도한다.

6. 질문과 상상하며 마치기

1) 질문. 1

2012년부터는 주 5일제가 전면 시행 된단다. 이에 따른 사회의 다양한 영역별로 나름의 고민이 많아지는 모양새다. 청소년계도 예전 같으면 여러 논의와 준비, 기대가 공존했을 텐데 요즘은 그리 큰 동요 없이 지내는 모습이다. 몇 년 전 격주 5일제로 놀토가 만들어졌을 때 기대가 컸었다. 기대만큼 청소년들이 지역사회의 청소년기관으로 유입되었는지는 고민해 볼 문제이다. 그나마 놀토 때에는 학교 교사들이 봉사활동이나 여타 창체 활동을 받기 위해 시설로 청소년들을 인솔해 함께 하거나 청소년지도자들을 학교로 파견하는 풍경이 연출 되었다. 향후 전면적 주 5일이 될 경우 수업일수는 그대로이기 때문에 당연히 기본교과 과목 이외의 활동 들은 학교 내에서 축소될 수밖에 없는 현실이다. 결국은 주 5일이 완전히 될 경우 온전히 자발적인 청소년들의 활동에 따라 기관에 참여 수준이 결정된다는 논리다. '과연 그럴까? '

'교육정책과 청소년정책이 변하는 과정에서 청소년들의 활동량이 진폭이 어떠했을까?'

'그동안 엄청난 변화가 있었나?'

'중앙정책의 변화가 매우 커져서 지자체의 커다란 영향력을 미쳤던 적이 있었던가?'

잘 모르겠다.

중앙에서 전달되어지는 예산에 의해 지역의 청소년활동의 진폭이 매우 컸다고도 볼 수 있고 그렇지 않은 경우도 존재한다.

2) 질문. 2

청소년기본법의 이념으로 다시 돌아가 보자. '민주시민'과 '청소년참여'라는 단어가 나온다. 이념을 실현시키기 위해 다양한 세부 역할들이 존재하는데, 실제 이러한 정책적 과정을 실현시키기 위한 최 첨병이라 할 수 있는 청소년시설의 핵심적인 사업들은 과연 무엇인가?

청소년자치와 참여활동이 우선적으로 존재해야 하지 않는가? 다양한 프로그램과 활동 내용에 앞서 동아리, 참여위, 운영위 등을 조직하여 실제 시설을 통해 지역사회 전체에 청소년들이 참여할 수 있도록 거들어 주어야 하지 않는가?

"청소년활동의 핵심은 청소년들의 자발적인 참여에서 이루어진다."

이러한 본질적인 그들의 주체적으로 성장하여 사회적인 인간이 될 수 있도록 돕는 역할을 우리가 행하고 있는가?

잘 모르겠다. 이 글을 쓰고 있는 나는 잘 하고 있는가? 이도 잘 모르겠다.

그 동안 청소년계가 중앙 정책에 따라 일희일비(一喜一悲)하지는 않았나?

창체도 청소년기관에서 동아리, 진로, 봉사 활동 등 이미 수없이 행하던 활동 들이지 않았는가? 그 활동이 본질적 가치에 맞게 이루어지고 있다면 학교와 MOU 맺어 달라고 사정하지 않아도 자연스럽게 연계되지 않을까?

지역 네트워크 또한 단순히 청소년수련관 내의 활동을 넘어서서 지역사회 전체의 청소년들을 바라보고 활동 공간 자체가 지역사회인 경우, 이미 지역사회의 다양한 영역과 네트워크 되어 역동적인 활동이 이루어지지 않을까?

3) 상상하기

기관시설의 인증이나 평가가 없었으면 좋겠다. 청소년활동, 상담, 복지, 교육 등을 행하는 지도력들이 월급쟁이가 아닌 지역사회 전체를 삶의 일터로서 바라보았으면 좋겠다. 단순한 노동의 대가로서 프로그램을 진행하는 사람이 아닌 아이들을 사랑하며 함께 더불어 사는 관계였으면 좋겠다. 기관시설을 운영하기 위해 실제 행해야할 본질적인 역할을 놓지 않았으면 좋겠다. 중앙정부에 정책에 의해 지역의 청소년활동이 마구 흔들리는 일은 없었으면 좋겠다.

아... 그랬으면 좋겠다.

참고문헌

맹영임 외 (2011). 청소년수련시설인증방안 연구. 한국청소년정책연구원 중간보고서

보건복지가족부, 한국청소년수련시설협회(2009). 2009년 청소년수련관 종합평가 결과 보고서

서문희(2001). 보육시설 평가인증제도 도입 필요성과 실시 방안, 보건복지포럼(52)

정건희(20110). 청소년정책집행과정에 따른 청소년수련관의 효율적 운영방안, 중앙대 사회과학연구소

정무성 외 (2010). 사회복지시설평가개선 연구-인증제 도입 및 평가체계 개선방안. 보건복지가족부, 한국사회복지협의회

위키 백과사전. http://enc.daum.net/dic100/contents.do?query1=10XXX14085

주5일 수업 내년 전면시행: 산업계-노동계-문화계 반응. 동아일보. 2011-06-15

http://news.donga.com/3/all/20110615/38034985/1

청소년자치사무소. http://www.youthauto.net/